Es usual confundir las decisiones administrativas con las normativas. Por esta razón, muchos académicos, al referirse a la administración pública, suelen diseñar pirámides normativas contemplando entre sus instrumentos a los decretos, resoluciones y hasta los contratos. Incluso en la propia Constitución Política del Estado (CPE) se comete ese error (art. 410.II.4).
Hay instrumentos del ordenamiento jurídico que son para decisiones normativas, otros para decisiones administrativas y otros que se pueden usar para ambas. La CPE, el estatuto autonómico y la carta orgánica son exclusivamente para normar; algunas resoluciones, como la administrativa y la técnica son únicamente para decisiones administrativas; y la ley, los decretos y otras resoluciones suele usarse para ambos tipos de decisiones.
Una ratificación, aprobación, expropiación, designación y otras similares decisiones que se toman con resolución, decreto o incluso con ley, no son actos normativos, sino actos administrativos.
La diferencia es que estos son concretos, de efecto particular, y su vigencia se extingue al momento de cumplirse. Por ejemplo, una resolución de designación deja de estar en vigencia al posesionarse al beneficiario en el cargo. Por lo mismo, no corresponde la figura de derogación o abrogación, ni el control normativo.
En cambio, los actos normativos son abstractos, de efecto general (sobre todos), y su vigencia es permanente, en tanto no se los derogue o abrogue. A estos sí aplica el control normativo de legalidad o de constitucionalidad (López 2011, 55-66). Para evitar esas confusiones, es mejor decir reglamento y manual para referirse a las normas aprobadas mediante decreto o resolución.
Sin embargo, el problema no se resuelve en el caso de las leyes, ya que no existe otro denominativo para actos normativos hechos con ley.
Para solucionar ese conflicto, lo ideal sería usar la ley únicamente para actos normativos, y que las decisiones administrativas de atribución de los órganos legislativos se las tomen con resolución. Esto porque no hay la necesidad de hacerlo con ley al no existir relación jerárquica entre actos de decisiones administrativas, ya que en colisión de estas sólo aplica el principio de competencia. Es decir, la decisión válida será la de la autoridad que tenga atribución para tomarla, independientemente de que sea con resolución, decreto o ley.
Así, una pirámide normativa de cualquier escala de gobierno, en aplicación adecuada del art. 410.II de la CPE, estará compuesta por: 1) el bloque de constitucionalidad (integrado por la CPE, tratados internacionales y los estándares internacionales y constitucionales), 2) los tratados internacionales que no sean en materia de derechos humanos y comunitarios, 3) el estatuto autonómico o carta orgánica (este nivel, en el caso del Gobierno central, no existe), 4) las leyes, 5) los reglamentos y 6) los manuales, sean procedimentales (protocolos), de funciones o técnicos.
Como excepción, en caso de competencias compartidas, existen dos rangos de leyes: la ley básica y la ley de desarrollo, teniendo la primera mayor jerarquía que la segunda (CPE art. 297.I.4). Asimismo, puede darse el caso de dos niveles de reglamentos: los generales o básicos y los específicos, aunque no es recomendable continuar con esta práctica de dos niveles de reglamentos introducido por la preconstitucional y obsoleta Ley Safco. En su lugar es mejor usar directamente el manual para desarrollar más específicamente un reglamento.
En la esfera pública, las decisiones administrativas deben estar siempre estrictamente subordinadas a los actos normativos, es decir, a las normas de esa pirámide descrita. Lo contrario es la ilegalidad. Si se contradice a una ley (en su condición de norma) o a la Constitución, implica delito. Las decisiones administrativas que se tomen sin tener atribución o habilitación legal se entienden como nulas, y ejecutarlas implica delito (CPE, art. 122; Código Penal, art. 153).
Es importante diferenciar ambos tipos de decisiones (normativas y administrativas), no sólo como juristas –quienes deberían tener claridad al respecto–, sino también como ciudadanía en general, ya que eso ayuda a emitir criterios adecuados sobre las actuaciones de los/as gobernantes.
* Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado
