INTRODUCCIÓN
En la presente realizaré un análisis del reciente artículo de Farit Rojas Tudela, titulado "El vaciamiento constitucional del estado de excepción", publicado en el periódico digital La Razón (Bolivia) el pasado 28 de junio de 2026. Sin duda, el trabajo de Rojas Tudela constituye un aporte valioso al debate constitucional boliviano, pues coloca en contexto ciertas imprecisiones e incoherencias en las que ha incurrido el Poder Ejecutivo al momento de dictar el Decreto Supremo 5636. Sin embargo, sostener que existe un "vaciamiento constitucional" del estado de excepción me parece una afirmación que desborda los límites del lenguaje constitucional. Su análisis omite, además, considerar el marco normativo y convencional que regula los estados de excepción, el cual limita el alcance de su crítica y muestra que el supuesto “vaciamiento” no se verifica en el contenido del Decreto Supremo.
En este sentido, ofrezco tres observaciones al excelente artículo de Farit Rojas Tudela, con el propósito de contribuir al debate académico desde una perspectiva analítica, objetiva y respetuosa con el derecho constitucional y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
- LA CONFUSIÓN ENTRE CREACIÓN NORMATIVA Y EJECUCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA CRÍTICA DE FARIT ROJAS AL DECRETO SUPREMO 5636
Farit Rojas sostiene textualmente que: "Con esta medida, el presidente opera un vaciamiento de su propia potestad constitucional de declarar el estado de excepción (...), remitiendo esta potestad a los ministros de Gobierno y de Defensa, quienes, a través de una resolución biministerial, podrán suspender temporalmente el ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, de circulación, de tránsito y de reunión a toda la población o a una parte de ella, en todo el territorio boliviano o en una parte de él."
Farit Rojas sostiene que el Decreto Supremo 5636 transfiere la potestad presidencial a los ministros; sin embargo, esa transferencia no se verifica en el contenido del Decreto. El Presidente sigue declarando el estado de excepción y estableciendo las restricciones; la Resolución Biministerial solo ejecuta territorialmente lo ya dispuesto. Una cosa es la función normativa y otra muy distinta es la función ejecutiva. Que veremos más adelante.
- Lo que objetivamente dice el Decreto Supremo 5636
El Decreto Supremo en su Artículo 5, Parágrafo III, refiere que: "Las facultades conferidas, las medidas extraordinarias autorizadas y los planes específicos de ejecución del estado de excepción, serán aplicados de forma progresiva, proporcional, con gradualidad, uso diferenciado de la fuerza y de aplicación territorialmente diferenciada". En su Parágrafo IV, refiere que: "La aplicación de la ejecución de las facultades conferidas y de las medidas extraordinarias serán determinadas mediante Resolución Biministerial conjunta de los Ministerios de Gobierno y de Defensa, sobre la base de la evaluación de riesgo, la evolución de los hechos y las necesidades de protección de los bienes jurídicos e intereses estratégicos constitucionalmente protegidos, en observancia a los principios establecidos en el Artículo 5 de la Ley N° 1740." Y finalmente, en su Parágrafo V, refiere que: "Durante la vigencia del Estado de Excepción, el Ministerio de Gobierno y el Ministerio de Defensa en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán ser informados de los planes, órdenes de operaciones y demás instrumentos operativos de la Policía Boliviana y de las Fuerzas Armadas, necesarias para el cumplimiento de las medidas y facultades establecidas en el presente Decreto Supremo."
- Lo que objetivamente dice la Ley No. 1740
La Ley No. 1740 denominada “Ley de regulación de estados de excepción”, refiere en su Artículo 8 que, "El estado de excepción será declarado mediante Decreto Supremo”, la declaración debe ser realizada por la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional. Y en su Artículo 9, dispone que: "El Decreto Supremo de declaratoria del estado de excepción deberá contener mínimamente: 1. Motivación y fundamentación de la declaración; 2. Delimitación territorial; 3. Duración de estado de excepción; 4. Facultades conferidas y medidas extraordinarias autorizadas; e 5) Identificación de las instituciones encargadas de la ejecución."
- La confusión de Farit Rojas: creación normativa y ejecución administrativa
Como bien advertimos en líneas arriba, Farit Rojas refiere que "Con esta medida, el presidente opera un vaciamiento de su propia potestad constitucional de declarar el estado de excepción –entendido como el régimen jurídico extraordinario y temporal consistente en la limitación de derechos y medidas extraordinarias–, remitiendo esta potestad a los ministros de Gobierno y de Defensa, quienes, a través de una resolución biministerial, podrán suspender temporalmente el ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, de circulación, de tránsito y de reunión a toda la población o a una parte de ella, en todo el territorio boliviano o en una parte de él".
Al respecto, el Artículo 137 de la Constitución Política del Estado “CPE” determina que, en caso de peligro para la seguridad del Estado, amenaza externa, conmoción interna o desastre natural, la Presidenta o el Presidente del Estado tendrá la potestad de declarar el estado de excepción, en todo o en la parte del territorio donde fuera necesario. La declaración del estado de excepción no podrá en ningún caso suspender las garantías de los derechos, ni los derechos fundamentales, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los derechos de las personas privadas de libertad; al respecto, el Artículo 138 de la CPE establece que la vigencia de la declaración del estado de excepción dependerá de la aprobación posterior de la Asamblea Legislativa Plurinacional (…); además, el numeral 16 del Artículo 172 de la CPE dispone que es atribución de la Presidenta o del Presidente del Estado, además de las que establece la Constitución y la ley preservar la seguridad y la defensa del Estado; la Ley No. 1740, de 8 de junio de 2026, tiene por objeto regular los estados de excepción de conformidad a lo establecido en el Parágrafo III del Artículo 139 de la Constitución Política del Estado; y finalmente, el Decreto Supremo 5636 en su Art. 2 declara el estado de excepción por conmoción interna en todo el territorio nacional, por 90 días. A este efecto, en su Art. 5 –al que hace referencia Farit Rojas–, refiere que “I. Las medidas establecidas en el parágrafo II del presente artículo, surtirán efecto a partir de la emisión de la Resolución Biministerial emitida por los Ministerios de Gobierno y de Defensa, cuando corresponda”. “II. Durante el estado de excepción se suspenden temporalmente el ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, de circulación, de tránsito y de reunión, en los términos y condiciones establecidos en el presente Artículo (…)”.
Ahora bien, esta norma –el Decreto Supremo 5636– es una creación del Presidente, no de los ministros, en ejercicio de la atribución prevista en el art. 172.8 de la CPE. La Resolución Biministerial no crea nada; se limita a establecer las condiciones para la ejecución del Decreto Supremo, en ejercicio de las facultades del Poder Ejecutivo.[1] Este razonamiento se confirma en la propia estructura del art. 5 del Decreto Supremo: en su parágrafo I dispone que las medidas surtirán efecto únicamente a partir de la emisión de la Resolución Biministerial; el parágrafo III establece que las facultades conferidas y las medidas extraordinarias serán aplicadas de forma progresiva, proporcional y territorialmente diferenciada; y el parágrafo IV precisa que «la aplicación de la ejecución de las facultades conferidas y de las medidas extraordinarias serán determinadas mediante Resolución Biministerial conjunta de los Ministerios de Gobierno y de Defensa, sobre la base de la evaluación de riesgo, la evolución de los hechos y las necesidades de protección de los bienes jurídicos e intereses estratégicos constitucionalmente protegidos, en observancia a los principios establecidos en el Artículo 5 de la Ley N° 1740». En consecuencia, el propio Decreto Supremo distingue claramente entre la creación de las facultades y medidas –que realiza el Presidente mediante Decreto Supremo– y la determinación de las condiciones para su ejecución –que corresponde a la Resolución Biministerial–, lo que evidencia que la Resolución Biministerial constituye un acto de ejecución y desarrollo del Decreto Supremo, sin que exista en el Decreto Supremo una habilitación normativa expresa que remita a los ministros de Gobierno y de Defensa la potestad de suspender derechos fundamentales, como sostiene Farit Rojas al afirmar que, “(…) el presidente opera un vaciamiento de su propia potestad constitucional de declarar el estado de excepción (…), remitiendo esta potestad a los ministros de Gobierno y de Defensa, quienes, a través de una resolución biministerial, podrán suspender temporalmente el ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, de circulación, de tránsito y de reunión a toda la población o a una parte de ella, en todo el territorio boliviano o en una parte de él”.
Farit Rojas no distingue adecuadamente entre dos funciones estatales que Guastini, en su “¿Separación de los poderes o división del poder?”, identifica como fundamentales en la organización del poder político: la función legislativa (creación de normas generales y abstractas) y la función ejecutiva (actos individuales y concretos, que incluye tanto actos administrativos como de un acto de ejecución material). El Decreto Supremo 5636 es un acto del Presidente que, en el marco de la excepcionalidad, crea el régimen normativo del estado de excepción: establece las restricciones a derechos y define sus alcances generales. (Guastini, R., 2001: 295-319).
La Resolución Biministerial, en cambio, no ejerce función legislativa alguna. Su naturaleza es puramente ejecutiva: se limita a determinar el espacio y el tiempo en los que se aplicarán las medidas que el Decreto ya ha previsto (Art. 5.I y II del DS 5636). A este efecto, la Resolución Biministerial no restringirá, mucho menos suspenderá derechos; lo que hace es delimitar territorial y temporalmente la ejecución de una restricción que ya existe, que ya fue ordenada por el Presidente mediante el Decreto Supremo. En tal sentido, la Resolución Biministerial es, en términos de Guastini, un acto de ejecución material propio de la función ejecutiva. No es un acto normativo ni jurisdiccional. Su naturaleza es puramente administrativa y operativa: concreta territorialmente una decisión ya adoptada por el Presidente mediante el Decreto Supremo. Por tanto, no constituye una delegación de la función legislativa ni una usurpación de potestades, sino el ejercicio de una competencia ejecutiva subordinada a la ley.
Si Farit Rojas hubiera advertido esta elemental distinción entre funciones, habría comprendido que no hay delegación de la potestad presidencial, sino lo que Guastini llamaría una distribución de funciones dentro del Ejecutivo: el Presidente decide el qué (creación normativa); los ministros operativizan el dónde y el cuándo (ejecución). No se transfiere la competencia para declarar, sino la competencia para aplicar, que es una función típicamente administrativa y perfectamente delegable.
Desde la perspectiva de la Teoría General del Derecho, esta estructura responde a la clásica distinción que Guastini formula entre función legislativa –entendida como aquella que consiste en la producción de normas generales y abstractas– y función ejecutiva –que incluye todo acto individual y concreto, ya sea un acto administrativo o un acto de ejecución material–. Una cosa es la creación normativa y otra muy distinta es la aplicación de lo ya dispuesto. Supongamos, por analogía, en el ámbito jurisdiccional: el órgano judicial ejerce la función jurisdiccional lo que significa que solo están sujetos a la constitución y a la ley; de modo que estos no están sujetos a ordenes o telefonazos –como recientemente dijo la Presidente del Tribunal constitucional plurinacional–, si no, a decir de Guastini, “al modo de juzgar en concreto”; pero su ejecución material –el desalojo, el embargo, etc.– corresponde a actos típicamente ejecutivos, como los que realiza la autoridad administrativa competente –Policía–. Nadie sostendría que el juez ha "vaciado" su potestad porque no ejecuta personalmente su decisión –Sentencia–. Lo mismo ocurre aquí: el Presidente no "vacía" su potestad constitucional al no ejecutar materialmente las medidas; su potestad de declarar el estado de excepción y establecer las restricciones sigue intacta. Lo que se delega es el acto material de hacer efectiva en el territorio la decisión ya adoptada, lo que Guastini identificaría como un ejercicio de la función ejecutiva en sentido estricto. En tal sentido, la Resolución Biministerial no crea las facultades ni las medidas extraordinarias[2]; únicamente determina las condiciones para su ejecución.
En síntesis, sostener que el Decreto 5636 "vacía" la potestad presidencial implica desconocer una distinción elemental que Guastini identifica como una de las bases del constitucionalismo: la diferencia entre la función normativa –el régimen jurídico– y la función ejecutiva –aplicarlo en concreto–. El Presidente sigue siendo quien declara el estado de excepción y define sus alcances; los ministros[3], a través de la Resolución Biministerial, solo determinan dónde y cuándo se aplican las medidas que el Decreto Supremo ya estableció.[4]
Esa confusión entre una y otra función es la que lleva a Farit Rojas a construir una crítica que, aunque es bastante sugerente en lo retórico, se revela frágil en lo dogmático constitucional. El análisis de Farit Rojas alerta sobre riesgos reales –la discrecionalidad, el control del poder– pero los atribuye a un "vaciamiento" que no ocurre, porque la potestad presidencial sigue intacta: lo que se delega no es la decisión, sino su ejecución material.
Por otro lado, conviene hacer una breve precisión sobre la redacción del artículo 5, parágrafo IV del Decreto Supremo emitido por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y aprobado por más de dos tercios por la Asamblea Legislativa Plurinacional. La frase «la aplicación de la ejecución de las facultades conferidas y de las medidas extraordinarias» resulta, en rigor, redundante: aplicar y ejecutar, en este contexto, vienen a decir lo mismo. Desde una perspectiva técnica, las facultades se ejercen, mientras que las medidas se aplican o se ejecutan. Una redacción más precisa habría sido, por ejemplo, «la aplicación de las facultades conferidas y de las medidas extraordinarias será determinada mediante Resolución Biministerial», o, si se quiere mayor precisión, «el ejercicio de las facultades conferidas y la ejecución de las medidas extraordinarias serán determinados mediante Resolución Biministerial». En este sentido, esta imprecisión de técnica no desvirtúa el sentido de la norma: la Resolución Biministerial cumple una función ejecutiva de desarrollo del Decreto, no atribuye a los ministros potestad normativa alguna para crear o –mucho menos– suspender derechos.
CONCLUSIÓN
El argumento central de Farit Rojas –que el Presidente “opera un vaciamiento” de su potestad al remitirla a los ministros– es incorrecto porque confunde dos escenarios jurídicos distintos: la declaración del estado de excepción, que es una atribución del Presidente, y la ejecución territorial de las medidas, que es un acto administrativo delegable, conforme a la distinción guastiniana entre función normativa y función ejecutiva.
Si se exigiera que el Decreto Supremo determine, desde su promulgación, la delimitación pormenorizada de cada zona y cada derecho restringido –por ejemplo, disponer que en Cochabamba (Chapare) la restricción del derecho a la circulación, en La Paz (El Alto, Achacachi) la reunión, y así sucesivamente–, el Decreto Supremo resultaría poco operativo y perdería capacidad de respuesta frente a contingencias no previstas. Ciertamente, el Decreto Supremo podría haber delimitado territorialmente las restricciones y fijado su duración, como de hecho ya lo hizo en términos generales. Pero ¿qué ocurriría si, en el transcurso de los noventa días de vigencia del estado de excepción, surge un foco de conflicto en Oruro o Potosí, donde un grupo armado se moviliza y amenaza el orden público? En ese escenario, exigir un nuevo Decreto Supremo para cada zona afectada no solo sería inviable desde la lógica operativa, sino que también implicaría, conforme al artículo 138 de la CPE, una nueva remisión a la Asamblea Legislativa para su aprobación en 72 horas. En el tiempo que toma ese proceso, la situación de emergencia podría haberse agravado, con el riesgo de que se produzcan víctimas fatales.
La Resolución Biministerial, en cambio, no crea una nueva norma general y abstracta –como función legislativa–, sino que ejecuta territorialmente lo que el Decreto Supremo ya estableció. No se trata de delegar la potestad de declarar el estado de excepción, sino de garantizar que las medidas previstas puedan aplicarse con la rapidez que exige una situación de conmoción interna. El Presidente no remite su potestad a los ministros; la Resolución Biministerial es un mecanismo de ejecución flexible y oportuno que permite adecuar la medida a las circunstancias sobrevinientes. El Decreto Supremo no dispone en ningún lugar que los ministros puedan “suspender derechos” a su arbitrio; la Resolución Biministerial solo delimita territorialmente la aplicación de restricciones que el Decreto ya estableció. En ese sentido, es un acto de ejecución, no de creación normativa, y su uso está plenamente justificado para evitar que la rigidez del procedimiento legislativo paralice la respuesta del Estado frente a una emergencia real.
- LA SUPUESTA "DELEGACIÓN DE POTESTAD PRESIDENCIAL" Y EL ARGUMENTO DEL ARTÍCULO 109 CPE
Farit Rojas sostiene que “si bien el Decreto Supremo 5636 aparenta cumplir lo establecido en la Constitución respecto a que la potestad de declarar el estado de excepción pertenece al presidente, el decreto delega esta facultad (…) a dos ministros, quienes son finalmente los que materializan las restricciones a los derechos fundamentales a través de una resolución biministerial”. En esa misma línea, añade que “el vaciamiento de las normas constitucionales sobre el estado de excepción es aún más conflictivo” e invoca el artículo 109.II de la CPE, según el cual “los derechos y sus garantías solo podrán ser regulados por la ley”, Finalmente, Rojas agrega que “(…) sin que se diga nada respecto a que los derechos puedan ser regulados por decretos o resoluciones biministeriales”.
Farit Rojas sostiene que el Decreto Supremo 5636 "delega" la potestad presidencial de declarar el estado de excepción a los ministros de Gobierno y Defensa, y que estos, mediante una Resolución Biministerial, "materializan las restricciones a los derechos fundamentales". El error de Farit Rojas es de un carácter metodológico: porque parte de una premisa que no se verifica en el Decreto Supremo. El artículo 2 del Decreto Ssupremo 5636 establece que el Presidente declara el estado de excepción. Esa declaración es un acto personalísimo, indelegable y de última ratio, como el propio Rojas reconoce. Resulta absurdo pensar que todo el proceso de ejecución deba ser también ejercido directamente por el Presidente. Ni siquiera me lo imagino.
La Resolución Biministerial no es un acto de delegación de la potestad del Presidente, mucho menos “los derechos puedan ser regulados por decretos o resoluciones biministeriales” (art. 109.II de la CPE); es un acto de ejecución administrativa. El artículo 5.IV del Decreto es claro: la Resolución Biministerial determina "la aplicación de la ejecución" de las facultades y medidas extraordinarias del estado de excepción. Es decir, no decide qué se restringe, sino dónde y cuándo se aplica lo que el Decreto ya ha restringido.
Farit Rojas cita el artículo 109.II de la CPE, que establece que los derechos y sus garantías solo pueden ser regulados por ley, para sostener que la Resolución Biministerial vulnera la reserva de ley. Sin embargo, en ninguna disposición del Decreto Supremo menciona que la Resolución Biministerial regulará, mucho menos “suspenderá derechos”. El artículo 109.II de la CPE opera como una garantía institucional que reserva al legislador la competencia para definir el contenido y alcance de los derechos y garantías. Pero el Decreto Supremo 5636 no define ni regula derechos; los suspende y a la vez los restringe temporalmente en el marco de un estado de excepción. La distinción es clave: una cosa es regular un derecho (definir su contenido) y otra muy distinta es restringir su ejercicio en una situación excepcional.
El artículo 5.II del Decreto Supremo dispone la suspensión temporal del ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, circulación, tránsito y reunión. Esa suspensión no es una regulación en el sentido del artículo 109.II; es una limitación temporal al ejercicio de un derecho ya regulado por la Constitución y las leyes. La Resolución Biministerial no añade ni modifica esa suspensión; se limita a determinar las condiciones territoriales y temporales para su aplicación.
Farit Rojas también cita el art. 122 de la CPE, que declara nulos los actos de quienes usurpen funciones o ejerzan potestad que no emane de la ley. Sostiene que los ministros, al emitir la Resolución Biministerial, estarían ejerciendo una potestad que no emana de la ley. Pero el Decreto Supremo 5636 es una norma que emana del Presidente en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (art. 137 y 172.16 de la CPE). La Resolución Biministerial, a su vez, no es un acto de creación normativa; es un acto de ejecución de lo dispuesto en el Decreto Supremo. Los ministros no están ejerciendo una potestad que no les corresponde; están ejecutando una atribución que el propio Decreto Supremo les confiere. Si la Resolución Biministerial excediera los alcances del Decreto Supremo y estableciera restricciones no previstas en el Decreto Supremo, la Ley 1740, la CPE (Art. 137 al 140) y la CADH (Art. 27 y 30), entonces sí podría sostenerse que los ministros ejercen una potestad que no emana de la ley. Sin embargo, ese supuesto no se desprende del contenido del Decreto Supremo.
Farit Rojas sostiene que la Ley 1740 no menciona la Resolución Biministerial, y que por tanto no autoriza al Presidente a delegar su potestad. Este argumento lo considero jurídicamente frágil. La Ley 1740, en su artículo 8, establece que el estado de excepción se declara mediante Decreto Supremo. El Decreto Supremo, conforme al artículo 9 de la misma ley, debe contener la motivación y fundamentación, delimitación territorial, duración, facultades extraordinarias y –lo más importante– identificación de las instituciones encargadas de la ejecución –en este caso el Ministerio de gobierno y defensa–. El Decreto Supremo 5636 cumple con todos estos requisitos. La Resolución Biministerial no es una figura creada al margen de la ley; es un acto de ejecución conforme lo dispuesto en el Decreto Supremo. La ley no prohíbe al Ejecutivo utilizar actos administrativos –es más se maneja con ellas– para ejecutar sus decisiones; lo que prohíbe es que esos actos creen o regulen –o violen derechos y garantías constitucionales– derechos fuera del marco legal. La ausencia en la Ley 1740 sobre la mención expresa de la Resolución Biministerial no implica que esté prohibida. Si así fuera, ningún acto administrativo –sea resolución, circular o instructivo– podría ser utilizado por el Ejecutivo durante un estado de excepción, lo que resultaría absurdo desde una perspectiva de estado de excepción.
Farit Rojas omite un elemento determinante en su análisis crítico, y es el régimen de responsabilidad que garantiza que los ministros no puedan actuar al margen del Decreto Supremo. El artículo 139.II de la CPE establece que "quienes violen los derechos establecidos en esta Constitución serán objeto de proceso penal por atentado contra los derechos". Si los ministros, al ejecutar la Resolución Biministerial, excedieran el ámbito de lo dispuesto en el Decreto Supremo, sus actos serían nulos (art. 122 CPE) y estarían sujetos a responsabilidad penal. Además, el artículo 139.I de la CPE impone al Ejecutivo la obligación de rendir cuentas a la Asamblea Legislativa Plurinacional sobre el uso de las facultades conferidas durante el estado de excepción. Este control político, sumado al control judicial, constituye un sistema de frenos y contrapesos que desvirtúa la tesis de Farit Rojas sobre un "vaciamiento" constitucional.
La crítica de Farit Rojas sugiere que la Resolución Biministerial podría ser modificada "selectivamente cada semana", como si los ministros tuvieran carta blanca para actuar al margen de la ley. Pero el Decreto Supremo 5636, en su artículo 5.IV, establece que la Resolución debe basarse en "la evaluación de riesgo, la evolución de los hechos y las necesidades de protección de los bienes jurídicos e intereses estratégicos". Es decir, no es un acto discrecional; si no está sujeto a criterios objetivos y a la rendición de cuentas. La Resolución Biministerial no es un acto de creación normativa; es un acto –de ejecución– de gestión territorial de una decisión ya adoptada por el Presidente. Si los ministros excedieran el ámbito del Decreto Supremo, sus actos serían nulos y sancionables. No hay "vaciamiento" ni "arbitrariedad administrativa"; hay un mecanismo de ejecución funcionalmente necesario, sujeto a controles y responsabilidades.
CONCLUSIÓN
La invocación de los arts. 109.II y 122 de la CPE parte de una premisa que no se verifica en el contenido del Decreto Supremo No. 5636. En efecto, Farit Rojas sostiene que, mediante la Resolución Biministerial, los ministros de Gobierno y de Defensa ejercen la potestad de suspender temporalmente derechos fundamentales que la Constitución atribuye al Presidente y que, por tanto, terminan regulando derechos sin ley y ejerciendo una potestad no conferida por el ordenamiento jurídico. Sin embargo, una lectura sistemática de los arts. 1, 3 y 5 del Decreto Supremo conduce a una conclusión distinta. El art. 1 establece que el propio Decreto tiene por objeto declarar el estado de excepción, establecer las medidas extraordinarias y las facultades conferidas, así como determinar sus mecanismos de aplicación; el art. 3 define las facultades conferidas a las Fuerzas Armadas; y el art. 5.II dispone directamente la suspensión temporal del ejercicio de los derechos de locomoción, circulación, tránsito y reunión, así como las medidas extraordinarias correspondientes. Por su parte, el art. 5.IV no atribuye a la Resolución Biministerial la potestad de crear, modificar o suspender derechos, sino únicamente la determinación de las condiciones para la aplicación de las facultades y medidas previamente establecidas por el propio Decreto Supremo. En consecuencia, no se advierte una delegación de la potestad presidencial para restringir temporalmente el ejercicio de derechos fundamentales, sino la atribución de funciones de ejecución administrativa respecto de medidas ya adoptadas por el Presidente mediante Decreto Supremo.
- EL SUPUESTO "VACIAMIENTO CONSTITUCIONAL"
Farit Rojas sostiene que el Decreto Supremo 5636 "ha sacado la discusión del ámbito del derecho constitucional para remitirla retóricamente al ámbito del derecho administrativo". Esta afirmación es inexacta. El Decreto Supremo es una manifestación de la propia Constitución, dictado en virtud de los artículos 137 y 138 de la CPE, y aprobado por más de dos tercios por la Asamblea Legislativa Plurinacional conforme al artículo 138 de la Constitución. Que el Decreto Supremo prevea un acto de ejecución no desnaturaliza su origen ni su naturaleza constitucional. En todo sistema constitucional, las decisiones políticas fundamentales (como la declaración de un estado de excepción) requieren de actos administrativos para su concreción. La distinción entre constitución y acto administrativo debe ser razonado a partir de la jerarquía normativa, es decir, de grado o nivel: el primero establece el marco general, el segundo lo ejecuta. La Constitución –disposiciones específicas– requiere de la Ley, decretos supremos y de actos administrativos para su ejecución, si este razonamiento se "sale del ámbito constitucional", entonces ninguna norma constitucional podría ser ejecutada.
Farit Rojas afirma que "los ministros podrían emitir hoy la resolución biministerial, modificarla mañana y aplicarla selectivamente cada semana, como si de un simple trámite administrativo se tratara". Sin embargo, el propio artículo 5.IV del Decreto Supremo 5636 establece que la Resolución Biministerial debe dictarse: "sobre la base de la evaluación de riesgo, la evolución de los hechos y las necesidades de protección de los bienes jurídicos e intereses estratégicos constitucionalmente protegidos, en observancia a los principios establecidos en el Artículo 5 de la Ley N° 1740." Es decir, la Resolución Biministerial no es un acto discrecional que los ministros puedan modificar a su antojo. Está sujeta a principios de proporcionalidad, necesidad, gradualidad y, sobre todo, a la evaluación objetiva de las circunstancias fácticas. Si los ministros modificaran la Resolución Biministerial sin una variación en la evaluación de riesgo o en la evolución de los hechos, su acto sería arbitrario y, por tanto, susceptible de control judicial y político (control legislativo).
Rojas omite que el estado de excepción, incluso en su fase de ejecución, está sujeto a controles:
- Aprobación del legislativo: El artículo 138 de la CPE exige la aprobación de la declaración de estado de excepción ante la Asamblea Legislativa dentro de las 72 horas siguientes a la declaración. El Decreto Supremo 5636 fue aprobado por dos tercios por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
- Control político: El artículo 139.I de la CPE impone al Ejecutivo la obligación de rendir cuentas sobre el uso de las facultades conferidas.
- Control Constitucional: El artículo 132 de la CPE establece que toda norma jurídica contraria a la Constitución será sujeta a un control normativo. Y además, el artículo 122 de la CPE y el articulo 145 y sig. del Código procesal Constitucional que facultan a la persona natural o jurídica –y defensor del pueblo– para interponer el Recurso Directo de Nulidad ya que es un mecanismo reparador de los actos emanados sin jurisdicción ni competencia.
- Control jurisdiccional: El artículo 139.II de la CPE establece que quienes violen derechos –en estado de excepción– serán objeto de proceso penal.
La existencia de estos controles desmiente la tesis de Farit Rojas de que el estado de excepción se ha convertido en una “arbitrariedad administrativa”. El sistema de frenos y contrapesos sigue operando, y los ministros no están exentos de responsabilidad. Lejos de ser un acto discrecional, la Resolución Biministerial se limita a ejecutar territorialmente lo que el Decreto Supremo ya estableció; es, en términos de Guastini, un acto propio de la función ejecutiva, subordinado a la ley y sujeto a control jurisdiccional. La arbitrariedad que Rojas anticipa no se desprende del contenido del Decreto Supremo, sino de una confusión entre creación normativa y ejecución material.
Por otro lado, Rojas afirma que la Resolución Biministerial podría ser "modificada mañana y aplicada selectivamente cada semana". Esta afirmación es una especulación sin fundamento conforme el Decreto Supremo. El artículo 5.IV del Decreto exige que la Resolución se base en criterios objetivos: evaluación de riesgo, evolución de los hechos y necesidades de protección de bienes jurídicos. Si los ministros modificaran la Resolución Biministerial mañana y aplican selectivamente cada semana, estarían incurriendo en arbitrariedad y su acto sería nulo y sancionable. Farit Rojas construye su crítica sobre un escenario que el propio Decreto Supremo no contempla. El Decreto Supremo no es un cheque en blanco; es un acto normativo que establece límites y condiciones.
CONCLUSIÓN
La crítica formulada por Farit Rojas en este punto ya no se dirige al contenido normativo del Decreto Supremo No. 5636, sino a un conjunto de escenarios hipotéticos relativos al eventual ejercicio de las competencias atribuidas a la Resolución Biministerial. En efecto, Rojas sostiene que los ministros «podrían» modificar sucesivamente dicha resolución y aplicarla selectivamente, con el riesgo de transformar el estado de excepción en una arbitrariedad administrativa. Sin embargo, tales afirmaciones no derivan del contenido del Decreto Supremo, sino de una conjetura acerca de su eventual aplicación práctica. Desde la perspectiva del control jurídico, corresponde distinguir entre la constitucionalidad de la norma y la eventual ilegalidad o arbitrariedad de los actos dictados en su ejecución. La mera suposición o posibilidad de un uso abusivo de una potestad administrativa no determina, por sí sola, la inconstitucionalidad de la norma que la prevé, pues ello supondría sustituir el análisis del contenido normativo por un juicio basado en hipótesis futuras e inciertas. Si una eventual Resolución Biministerial excediera el marco fijado por el Decreto Supremo o introdujera restricciones no previstas en él, correspondería su control mediante los mecanismos administrativos y constitucionales pertinentes; sin embargo, esa posibilidad no permite concluir, por anticipado, que el Decreto Supremo delega una potestad constitucionalmente indelegable o vacía de contenido el régimen constitucional del estado de excepción.
Calificar el Decreto Supremo 5636 como un “vaciamiento constitucional” implica atribuirle un efecto que no se verifica en su contenido. Desde la perspectiva de la filosofía del lenguaje, podría decirse que Farit Rojas desborda los límites del lenguaje constitucional: Wittgenstein nos enseñó que los límites de nuestro lenguaje son los límites de nuestro mundo; Kelsen, que el lenguaje normativo debe ser puro y no contaminado de valoraciones políticas, etc.; y Carrió, que el lenguaje jurídico debe ser preciso para evitar arbitrariedades. Farit Rojas utiliza la expresión “vaciamiento constitucional” que no encuentra respaldo en ninguna disposición del Decreto Supremo 5636. El Decreto Supremo no contiene una disposición (como lo expuesto arriba) que transfiera la potestad presidencial a los ministros, ni que se desnaturalice el estado de excepción. La Resolución Biministerial no es un acto de creación normativa ni una delegación de la potestad presidencial; es un acto de ejecución material previsto por el propio Decreto Supremo, que determina territorialmente la aplicación de las medidas ya establecidas. Por tanto, el concepto de “vaciamiento constitucional” carece de un correlato objetivo en el texto normativo, y no puede ser verificado ni sostenido jurídicamente.
- LA DISCUSIÓN CONSTITUCIONAL QUE QUEDÓ PENDIENTE: El verdadero problema del Decreto Supremo 5636
No obstante, considero que el eje de la discusión constitucional debió plantearse en un plano distinto. La principal cuestión que suscitaba el Decreto Supremo 5636 no era la supuesta delegación de competencias a los ministros mediante una Resolución Biministerial, sino la necesidad de determinar si las medidas previstas en dicho Decreto Supremo constituyen una “suspensión” o una “restricción” de derechos. Sobre este aspecto formulé una breve observación en un artículo publicado en el Diario Constitucional de la República de Chile, donde advertí que el artículo 5 del Decreto Supremo 5636 incurre en una imprecisión interpretativa al emplear indistintamente los términos "suspensión" y "restricción". En esa publicación señalé que no resulta claro si el Ejecutivo pretende instaurar un régimen de suspensión temporal de derechos o un régimen de restricciones excepcionales a su ejercicio. Sin embargo, las características de este artículo no permitían desarrollar con mayor amplitud una cuestión de tanta relevancia.
La diferencia entre suspender y restringir un derecho no es semántica. La Convención Americana de Derechos humanos “CADH” distingue tres tipos de derechos humanos: i) derechos que pueden ser objeto de limitaciones o restricciones, siempre y cuando se cumplan las condiciones que exige la propia Convención; ii) derechos que pueden ser suspendidos en la medida que se dé cumplimiento a los requisitos de forma y fondo que exige el artículo 27 de la Convención; iii) derechos que no pueden ser suspendidos en ningún caso. (Zovatto G., Daniel, 1990: 128). En este sentido, al tratarse de la suspensión, regulada por el artículo 27 de la CADH, implica que el derecho deja de producir efectos jurídicos: y derechos que no pueden ser suspendidos ni siquiera en estado de excepción. La restricción, regulada por el artículo 30, es una limitación al ejercicio del derecho, pero el derecho sigue vigente. El Decreto Supremo 5636, en su artículo 5, declara textualmente: "Durante el estado de excepción se suspenden temporalmente el ejercicio de los derechos a la libertad de locomoción, de circulación, de tránsito y de reunión". Pero luego, en los incisos que desarrollan las medidas concretas, utiliza sistemáticamente la palabra "restricción". Es una contradicción lógica y normativa: si el derecho está suspendido, no hay nada que restringir; si solo está restringido, la declaración de suspensión sobra y confunde. El problema no es menor: un miembro de la Policía que lea el artículo 5 no sabrá si debe detener a cualquier persona que circule –porque el derecho está suspendido– o si solo debe verificar que cumpla con las condiciones de la restricción. Un juez no sabrá si el derecho fue suspendido legalmente o si la restricción fue desproporcionada. Esa incertidumbre, en un Estado de Derecho, es inaceptable. Viola el principio de seguridad jurídica, que exige normas claras y predecibles.
Precisamente por ello, en una investigación de próxima publicación en Bolivia abordo de manera más argumentativa la diferencia entre suspensión y restricción de los derechos, a partir del análisis de la CADH, de la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de un ejercicio argumentativo destinado a diferenciar ambas categorías. A mi juicio, ese era el verdadero punto de partida del debate constitucional, pues solo una correcta calificación de la naturaleza de las medidas previstas por el Decreto Supremo permite establecer el régimen jurídico aplicable y valorar adecuadamente su compatibilidad con el orden constitucional. A ello se añade que el Decreto Supremo fue posteriormente aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, circunstancia que tampoco podía quedar al margen del análisis constitucional.
El verdadero problema del Decreto Supremo 5636 no es, como sostiene Farit Rojas, que el Presidente haya delegado su potestad en los ministros –ya vimos que eso no existe en el presente análisis–. El problema central, que considero, es que el Decreto Supremo establece las restricciones a derechos sin que estén previstas en una Ley formal, es decir, una norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, como exige el artículo 30 de la CADH y la Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte Interamericana. La Ley No. 1740 regula de manera general los estados de excepción, pero no contiene las restricciones específicas a derechos; estas han sido establecidas directamente por el Decreto Supremo 5636. Y eso es incompatible con el estándar interamericano, que exige que toda limitación a derechos esté prevista en una ley formal emitida por el Poder Legislativo.
A ello se añaden ciertos vicios de técnica legislativa que, lejos de ser menores, refuerzan la fragilidad del Decreto Supremo. Por ejemplo, en el artículo 3, inciso l), la cláusula "Otras necesarias que permitan garantizar la eficacia y eficiencia de las operaciones ordenadas" constituye una habilitación genérica que, por su vaguedad, atenta contra la seguridad jurídica. En el artículo 5, se declara la suspensión de derechos, pero los incisos que desarrollan las medidas concretas hablan sistemáticamente de restricción; esa contradicción genera incertidumbre sobre si el derecho está suspendido (y, por tanto, no puede ejercerse) o solo restringido (y puede ejercerse con condiciones). Estos defectos, lejos de ser accesorios, revelan una creación normativa que no asegura ni certeza ni mucho menos previsibilidad, y que expone a los ciudadanos y a los operadores jurídicos a un margen de discrecionalidad incompatible con un Estado de Derecho.
* El autor es abogado constitucionalista.
REFERENCIAS
Cusi-Alanoca, J.L. (22 de jun. 2026). El Estado de excepción por conmoción interna en Bolivia: Límites constitucionales y estándares interamericanos. A propósito del Decreto Supremo 5636, en: https://www.diarioconstitucional.cl/2026/06/22/el-estado-de-excepcion-por-conmocion-interna-en-bolivia-limites-constitucionales-y-estandares-interamericanos-a-proposito-del-decreto-supremo-5636-por-jose-luis-cusi-alanoca/
Guastini, R. (2001). ¿Separación de los poderes o división del poder?. En R. Guastini, Estudios de teoría constitucional (pp. 295-319). Fontamara.
Rojas Tudela, F. (2026, 27 de junio). El vaciamiento constitucional del estado de excepción. La Razón. https://larazon.bo/politico/2026/06/27/el-vaciamiento-constitucional-del-estado-de-excepcion/
Zovatto G., Daniel (1990), Los Estados de Excepción y los derechos humanos en América Latina, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas/San José.
[1] Es decir, a determinar la aplicación de las facultades conferidas y de las medidas extraordinarias previamente establecidas por este.
[2] El artículo 139.II de la Constitución Política del Estado establece que “Quienes violen los derechos establecidos en esta Constitución serán objeto de proceso penal por atentado contra los derechos”. Esta disposición constitucional tiene especial relevancia en el contexto del estado de excepción, pues opera como una garantía de carácter penal que disuade y sanciona posibles excesos de la autoridad. Si los ministros de Gobierno y Defensa, al ejecutar la Resolución Biministerial, excedieran el ámbito estrictamente operativo que el Decreto Supremo 5636 les asigna –y pretendieran, como sugiere Farit Rojas, “suspender” derechos más allá de lo dispuesto en el Decreto–, sus actos no solo serían nulos por aplicación del artículo 122 de la CPE –a través de un recurso directo de nulidad–, sino que además quedarían sujetos al proceso penal que prevé el artículo 139.II. Esta disposición constitucional, al someter a sanción penal a quienes vulneren derechos fundamentales, refuerza la tesis de que la Resolución Biministerial no constituye una habilitación para "suspender" derechos a discreción, sino un instrumento de ejecución territorial de medidas ya previstas, cuyo uso indebido genera responsabilidad penal para sus autores.
[3] En este caso concreto “Estado de excepción por conmoción interna”.
[4] Por ello el Decreto Supremo no dice que los ministros puedan "suspender derechos". El Art. 5.II ya establece qué derechos se restringen (locomoción, circulación, tránsito, reunión). La Resolución Biministerial no debe añadir muevas restricciones; solo determina dónde y cuándo se aplican las que el decreto ya fijo.
