La Constitución (CPE) dice: “El Estado garantizará la creación, organización y funcionamiento de una entidad de planificación participativa que incluya a representantes de las instituciones públicas y de la sociedad civil organizada” (art. 317).
La primera idea de este mandato es que la planificación en el Estado debe ser participativa y que debe existir una entidad que se haga cargo de eso.
Por otro lado, no se debe olvidar que el Estado no es el Gobierno central, sino el conjunto de gobiernos e instituciones públicas del país (G. O'Donnell, M. Mann, T. Skocpol y M. Weber).
Cuando una disposición no especifica el gobierno a quien encarga un mandato, la precisión se identifica mediante el reparto competencial. Así, la escala de gobierno encargada de cumplir la disposición constitucional será aquella que tenga asignada la competencia en el tema (Ley 031, art. 71). En este caso, las cuatro escalas de gobierno tienen competencia en planificación (CPE, arts. 298.I.22, 300.I.35, 302.I.42 y 304.I.15). Por tanto, el mandato antes citado implica que todos los gobiernos están obligados a crear y hacer funcionar su entidad de planificación.
En el caso del Gobierno central, los ministerios tienen la categoría de “entidades”, al ser éstos administrativamente independientes. Por consiguiente, se podría interpretar que el mandato apunta a la existencia de un Ministerio de Planificación.
Sin embargo, la Constitución dice que esa entidad debe incluir “a representantes de las instituciones públicas y de la sociedad civil organizada”. La única manera en que en una entidad se puede incluir a representantes de otras entidades públicas y, más aún, a los de la sociedad civil, es mediante un directorio. Las entidades que deben tener un directorio son aquellas administrativamente descentralizadas, como lo es, por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
En suma, el mandato apunta a que la institución responsable de la planificación sea una entidad descentralizada. Es decir, un Instituto Nacional de Planificación con un directorio participativo integrado por representantes de las instituciones públicas y de la sociedad civil.
Esta decisión parece haber sido tomada por la Asamblea Constituyente, entre otros motivos, por su eficacia. Cuando una unidad de planificación se encuentra dentro la estructura ejecutiva de un gobierno, la tendencia es que no se dedique a planificar (salvo la elaboración del POA), sino a cumplir funciones ejecutivas, como el diseño de proyectos, la atención de trámites catastrales, entre otras similares.
Siendo que las principales instituciones públicas del Gobierno son sus cuatro órganos, deben ser éstos quienes integren ese directorio mediante sus máximos representantes: por parte del Órgano Ejecutivo, el presidente y el vicepresidente del Estado; de la Asamblea Legislativa Plurinacional, los presidentes de la Cámara de Senadores y la de Diputados; del Órgano Judicial, el presidente del Consejo de la Magistratura (al ser este el responsable administrativo); y, por el Órgano Electoral, el presidente del Tribunal Supremo Electoral. En caso de impedimento o por practicidad, puede aplicarse también la suplencia por prelación, de modo que, si no puede un presidente, asista su vicepresidente.
Por parte de la sociedad civil, en función de los fines que persiguen y para mantener la cualidad de directorio y evitar convertirlo en una asamblea numerosa, quienes integren ese directorio debieran ser únicamente las y los representantes nacionales de las organizaciones ciudadanas o comunitarias territoriales y poblacionales. Es decir, los máximos ejecutivos de las organizaciones de pueblos indígenas (Cidob y Conamaq), campesinos (Csutcb, Cnmciob y Csciob) y juntas vecinales (Conaljuve).
En cuanto a lo poblacional, deben integrar el directorio, los máximos representantes de los grupos de atención prioritaria, para evitar que los ignoren al momento de planificar. Así, deberían ser parte: la o el presidente del Comité Plurinacional de Niñas, Niños y Adolescentes (Ley 548, art. 192.II), del Consejo Plurinacional de la Juventud (Ley 342, arts. 15-16), de la Confederación Boliviana de la Persona con Discapacidad (COBOPDI), del Colectivo LGTBI+ de Bolivia, y de la Asociación Nacional de Adultos Mayores de Bolivia (ANAMBO).
No se debe incluir en ese directorio a representantes de las organizaciones funcionales, como las de actividades económicas y las de trabajadores asalariados, debido a que ellos no persiguen fines de bienestar común, sino fines algo más mezquinos como la rentabilidad de sus negocios o los derechos laborales de su gremio. Ellos deben participar únicamente en las mesas o comités del tema específico que se generen en los procesos de planificación participativa.
Dado que la planificación es parte de la facultad ejecutiva, a quien corresponde presidir el directorio es al presidente del Estado y, en su ausencia, al vicepresidente, ya que ambos son parte del Órgano Ejecutivo (CPE, art. 165.I).
Por último, debido a que el país atraviesa una seria crisis financiera que obliga a la austeridad en el diseño y funcionamiento institucional del Estado, podría crearse una entidad descentralizada única que se haga cargo tanto de las estadísticas, como de la planificación.
El proceso de gestión está integrado por cuatro momentos: el diagnóstico situacional, la planificación, la ejecución y la evaluación. Cada uno de estos componentes debe tener una instancia responsable. Para la ejecución, existe la estructura del órgano ejecutivo; para el diagnóstico situacional, existe el INE, aunque sólo se hace cargo de producir datos estadísticos (debería, además, hacerse cargo de identificar los problemas con base en esos datos. Y no sólo generar datos estadísticos, sino también cualitativos); para la planificación, ya se dijo que el nuevo Instituto que manda a crear la Constitución. Pero, además de esto, es necesario que exista una instancia dedicada a trabajar en la evaluación del impacto de las acciones (previstas en los planes) sobre las metas y sobre la solución de los problemas identificados. Eso, además de la evaluación de proceso (que justifique los reformulados de los planes) y la de resultados (la orientada a determinar el grado ejecución física y presupuestaria de los planes).
En el propósito de optimizar recursos, podría juntarse esas tres áreas en una sola entidad descentralizada con tres reparticiones: una responsable del diagnóstico situacional que asuma las funciones del INE, otra de la planificación participativa y otra a cargo de la evaluación de la gestión del Gobierno central. Todos bajo dependencia de una dirección ejecutiva. Así, podría denominarse: Instituto Nacional (o Estatal) de Estadísticas, Planificación y Evaluación.
Esta entidad no debiera estar a tuición de ningún ministerio, sino depender solo del directorio. Y, su director/a ejecutivo/a, debiera ser designado por ese directorio, previo a un proceso de selección para garantizar su idoneidad.
Finalmente, cada gobierno autónomo departamental, regional y municipal del país, debiera crear su propio instituto de estadísticas, planificación y evaluación de forma similar para cumplir con la obligatoriedad constitucional citada al inicio, aunque, en el caso de los municipios rurales, éstos podrían hacerlo de forma gradual en función de su propia capacidad financiera. Los gobiernos indígenas, en cambio, en ejercicio de su libre determinación, tienen derecho a establecer sus propias formas.
* Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado
