Control de convencionalidad en el Estado de Derecho

Uno de los pilares de la Reforma Judicial en Bolivia es la formación profesional de las y los abogados, pues la administración de justicia puede estar acompañada de una modernización tecnológica e incluso reformas normativas, pero si no se complementa con una formación coherente, que responda al modelo constitucional de nuestro Estado y las demandas reales de nuestra sociedad plural, todo esfuerzo será inútil. 

Últimamente se ha puesto de moda anunciar que se acudirá al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) como si esta fuera una cuarta instancia de justicia, desconociendo su carácter subsidiario, coadyuvante y complementario. Que los y las abogadas ofrezcan dentro de sus servicios el SIDH, no solo crea falsas expectativas a las personas que por una u otra razón no han encontrado respuesta en el sistema interno, sino que además inunda de peticiones a un sistema que hace años se encuentra saturado. 

¿Qué es el Sistema Interamericano de Derechos Humanos?

Alrededor del mundo, los Estados han acordado instaurar sistemas internacionales monitores de la protección de los derechos humanos. En esta parte del mundo, tenemos al Sistema Interamericano de Derechos Humanos que nació con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá en 1948. Está compuesto por dos órganos independientes, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ambos tienen funciones diferentes. 

Pero, no es función del Sistema Interamericano revisar las sentencias dictadas por los tribunales nacionales, por lo general, antes de acudir a la Comisión y la Corte IDH, las y los peticionarios deben agotar las instancias judiciales internas, salvo algunas excepciones, como, por ejemplo, la retardación excesiva e injustificada de un proceso. 

¿Qué es el control de convencionalidad?

Debemos diferenciar el control de convencionalidad que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la que deben realizar los Estados que son parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como en el caso de Bolivia. 

A este segundo control interno, le llamaremos, por fines prácticos, como el “contraste” entre una o más normas internas con la previsión del marco normativo del Sistema Interamericano, principalmente, con la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y, la interpretación que realiza la Corte IDH (único posible interprete) en las Sentencias (casos por vulneraciones de los Estados) y las Opiniones Consultivas (derivados de procesos de consulta). 

Este contraste tendrá como objetivo determinar si entre la norma o normas internas hay o no hay compatibilidad, estamos hablando de un proceso de argumentación jurídica similar al control clásico de constitucionalidad. El objetivo es incrementar el respeto y garantía de los derechos humanos, a través del cumplimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la interpretación progresiva de la Corte IDH.

En Bolivia, este contraste (control de convencionalidad) debe ser un trabajo permanente de toda persona que obre en nombre del Estado, es decir; los jueces y juezas, fiscales, policías o cualquier otro servidor público, de oficio, es decir; aunque las partes no lo soliciten y en el marco de sus respectivas competencias que por ley tienen. Cabe recalcar, que Bolivia y los Estados parte, no pueden invocar el derecho interno como justificación para el incumplimiento de un tratado (art. 26 y 27 de la Convención de Viena). 

Entonces, estudiar el control de convencionalidad parte de analizarlo como un procedimiento de congruencia entre los ordenamientos jurídicos nacional e internacional, con efectos vinculantes que pretenden asegurar la protección efectiva de los derechos y libertades, pues la orientación general de este procedimiento es el método de conciliación de normas y está gobernado por la progresividad y el principio pro persona. 

Antes de revisar el desarrollo del control de convencionalidad por la Corte IDH y así acercarnos a su estudio con base en su finalidad, es importante destacar que los Estados que comparecían ante la Corte IDH, por vulneraciones a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normalmente argumentaban que el poder judicial era independiente, buscando no comprometerse ante las vulneraciones que dicho poder pudiese haber cometido. Por esta razón, la Corte IDH tuvo la necesidad de aclarar que el Estado debe ser entendido como un todo y que no puede concebirse los efectos del actuar del poder judicial como algo aislado a sus obligaciones internacionales, haciendo al Estado responsable de forma vinculada.

Así se obtuvo el primer antecedente del control de convencionalidad se encuentra en el Voto Razonado Concurrente de Sergio García Ramírez dentro del caso Mack Chang Vs. Guatemala de 2003, en este se aludió por primera vez al concepto y la presencia unitaria del Estado. Pero, la doctrina fue establecida por la Corte IDH en la Sentencia del caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile en 2006, en la cual interpretó que el cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado, constituyendo esta interpretación en un principio básico del derecho internacional de los derechos humanos.

Así se tiene una obligación específica del poder judicial; ejercer el control de convencionalidad (contraste) entre las normas jurídicas internas y la CADH, incluyéndose en esta tarea el deber de tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación del tratado que formula la Corte IDH.

Lo anterior significa que las y los jueces no son simples aplicadores (autómatas) de la ley nacional, sino que tienen además la obligación de realizar una “interpretación convencional”, la cual no es otra cosa que verificar si las disposiciones formales que aplicarán a un caso particular resultan “compatibles” o “contradictorias” con la CADH. En caso de no hacerlo su proceder sería contrario al artículo 1.1. de dicho tratado, produciendo una violación y por consecuencia, responsabilidad internacional para el Estado.

Siguiendo la evolución, en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú de 2006, la Corte marcó un avance al interpretar que que el poder judicial debe ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad de oficio y bajo en principio iuria novit curia (el juez conoce el derecho). Sin embargo, esta función no implica que el control deba hacerse sin considerar presupuestos formales, es decir, no debería hacerse de una manera suelta, sino dentro de sus competencias y de los procedimientos legales fijados en la legislación interna. 

Hasta aquí la jurisprudencia de la Corte estaba destinada a la labor de los juzgadores, pero, en el caso Cabrera García y Montiel Flores Vs México de 2010, interpretó que el control de convencionalidad también es tarea de los órganos vinculados a la administración de justicia. Un año más tarde, en el caso Gelman Vs. Uruguay, estableció que el control es función y obligación de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. Este razonamiento se reiteró en el caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia el año 2012, bajo la afirmación de que “todas las autoridades y órganos de un Estado parte de la Convención tienen la obligación de ejercer el control de convencionalidad”.

El alcance del Control de Convencionalidad 

Sergio García Ramírez en su Voto Razonado en el caso La Cantuta Vs Perú del 2006, señaló que ejercer el control de convencionalidad puede implicar derogar, abrogar o anular una norma, es el propio Estado el que debe analizar y disponer la supresión o modificación de cualquier disposición incompatible con la Convención, pero claro, esto puede afectar al Estado de Derecho si la “autoridad” pretende imponer su voluntad sobre la interpretación de la Corte IDH o sobre la voluntad del constituyente y del legislador.

Si lo deseable es que todos los juzgadores y funcionarios participen en el control de convencionalidad, las preguntas entonces serás, ¿Bajo qué régimen de control? Al respecto la Corte IDH no ha señalado un régimen especial, aunque es simpatizante del difuso porque lo concibe como una manera de practicar un control extenso de convencionalidad que rinda la mayor protección a los derechos y libertades de las personas, así lo ha señalado en el caso Liakat Ali Alibux Vs. Surinam en 2014: “(…) la Convención Americana no impone un modelo específico para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad. En este sentido, la Corte recuerda que la obligación de ejercer un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana le compete a todos los órganos del Estado, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles”. 

Así la Corte IDH respeta un margen de apreciación interno, cada Estado debe construir el sistema de supervisión o ejercicio del control de convencionalidad según acuerde. 

Ahora bien, siguiendo a Diego García Sayan, es posible afirmar que el hecho de que las y los jueces hayan adquirido un protagonismo en el control de la convencionalidad es muy importante porque eso le da un ingrediente de Derecho Interamericano a las decisiones jurisdiccionales nacionales de enorme relevancia. 

Sin embargo, la misma Corte IDH reconoce que además de promover este tipo de valores y de conceptos, también se debe establecer cautela al ser este es un tema de enorme complejidad, pues el control de convencionalidad dista de ser una suerte de puerta para que cualquier autoridad decida “inaplicar” una norma porque simplemente así le parece (aquí podrían citarse varios casos bolivianos). 

La Corte IDH ha enfatizado en que el ejercicio de control de convencionalidad está esencialmente dirigido a que se haga dentro del marco de las respectivas competencias de cada cual, regulaciones que corresponde establecer a las normas internas, a las normas constitucionales y legislativas de cada uno de los países.

En el caso boliviano se debe considerar que las personas y las autoridades tienen la posibilidad de activar el control de convencionalidad de cualquier disposición normativa a través de la acción de inconstitucionalidad concreta, aspecto que debe ser considerado ya que el hecho de “inaplicar” una disposición normativa por el simple entender de una autoridad, que no tiene la atribución ni la idoneidad para realizar dicho control, puede implicar el trastrocamiento del propio Estado de Derecho, en el que se entiende que la disposición normativa es tal no solo porque tiene una vigencia formal, sino también porque tiene una aplicación material que debe ser respetada en resguardo de la seguridad jurídica.