Es urgente trabajar en un escenario post La Haya

La demanda marítima no sólo fue una decisión política, fue una decisión de Estado para encontrar una vía consonante con el derecho internacional. Una vía pacífica que potencialmente podía tener un resultado interesante para poner el tema del diferendo entre Bolivia y Chile en términos más actualizados con el derecho internacional ¿Por qué lo significó? Porque después de la creación de las Naciones Unidas se abrió un nuevo lineamiento en el orden internacional, la creación del órgano, la aprobación de su Carta y el desarrollo de sus instituciones, entre ellas la Corte Internacional de Justicia, tenían un mandato y la vocación de recuperar la seguridad, la paz y la justicia internacionales que habían tenido grandes crisis con las guerras mundiales. 

En el desarrollo de la existencia de la Corte Internacional y el derecho internacional se fueron forjando posibilidades para que los Estados encuentren alivio o remedios a estas diferencias que antes se libraban a través de la guerra o la fuerza. Bolivia, desde que perdió su condición marítima en una guerra, había insistido en acudir a las vías diplomáticas para revertir esa situación, sin mayor éxito. Paralelamente, Chile, reconoció la necesidad de Bolivia de contar con una salida al Pacífico e intentó diversas negociaciones y aproximaciones, algunas notablemente cercanas como el intercambio de notas para iniciar negociaciones en los años 50 o las negociaciones tangibles y concretas, diplomáticamente convenidas entre los presidentes Pinochet y Banzer en los años 70. 

Este escenario de aproximaciones llevó a quienes trabajaron esta demanda inicialmente a entender que Bolivia y Chile habían tenido negociaciones con compromisos, sobre todo de parte de Chile, de reconocer y ofrecer salidas que tenían efectos jurídicos vinculantes y exigibles judicialmente. La Sexta Comisión de la Asamblea General de Naciones Unidas había trabajado durante los años 90 en los principios que orientaban estos lineamientos de derecho internacional, por los que las negociaciones o las expresiones diplomáticas emitidas por autoridades competentes podían generar obligaciones jurídicas exigibles. Sobre esa base, que era relativamente contemporánea, Bolivia decidió trabajar una demanda que planteaba que Chile, en el contexto de diversas negociaciones y expresiones, contrajo la obligación de negociar de buena fe una salida al océano Pacífico. Entonces se trazó una línea de argumentos jurídicos que, además de estos conceptos de derecho internacional, también estaban acompañados por precedentes de la misma Corte orientados a resolver situaciones de diferencias entre Estados a partir de expresiones o voluntad de negociación. 

La demanda marítima no fue una improvisación ni mucho menos, se trabajaron con mucho rigor los argumentos del derecho internacional y además, los argumentos fácticos objetivos que demostraban ante la Corte que el enclaustramiento marítimo no solamente resultaba injusto en términos de su convivencia con la comunidad internacional, sino que  restaba posibilidades a Bolivia en su coexistencia con el mundo y el desarrollo humano de su propia colectividad y que, los tratados de cese de hostilidades y el de paz y límites con Chile no alcanzaban a suplir este tremendo encierro. 

En resumen, esos fueron los grandes argumentos de nuestra demanda que la Corte atendió parcialmente. El fallo emitido después de más de cinco años de proceso describe que Bolivia y Chile tuvieron múltiples intentos y aproximaciones diplomáticas para solucionar un problema que todavía subsiste: El encierro, la mediterraneidad de Bolivia. 

Pero estas aproximaciones e intercambios y todo aquello que Bolivia y Chile se encargaron de presentar ante la Corte, según su decisión, no alcanzaba para exigirle judicialmente a Chile que negocie con Bolivia y menos con un resultado predeterminado como era el “acceso soberano”. Por tanto, la Corte rechazó la demanda. Pero, al propio tiempo, sostuvo que, subsistiendo el problema, ambas partes deben encaminar negociaciones significativas, en el marco de las relaciones de buena vecindad, para encontrar una solución. 

Esta decisión de la Corte, a mi juicio, no es otra cosa que la devolución del diferendo -irresuelto-, a Chile y Bolivia para que sigan negociando aquello que aún sometido ante instancia judicial sigue existiendo. La decisión de la Corte no es necesariamente lo que esperábamos, pero tiene la virtud de haber reconocido que subsiste la controversia y traza una línea de aproximación para resolverla en el marco del derecho internacional. Al invocar la Corte el concepto de “buena vecindad” está transmitiendo las bases de la coexistencia pacífica entre Estados reflejada en la Carta de Naciones Unidas, en la Carta de la OEA y en docenas de tratados multi y bilaterales que se fundan en el principio de la “buena vecindad”. 

Bolivia y Chile tienen un desafío enorme. Hay una decisión del órgano judicial de Naciones Unidas que señala que ambos Estados deben encontrar soluciones al problema. A mi juicio, esta fue una decisión interesante que abre un nuevo tiempo en las relaciones post litigio entre Bolivia y Chile y que marca un desafío para la diplomacia, sobre todo a la nuestra. No hablaré de la chilena que es propia de un Estado soberano, pero a mi juicio, Bolivia tiene un enorme desafío de replantear sus relaciones con Chile, debe recuperarlas y debe abrir un tiempo de relación de buena vecindad. 

Mi crítica a los gobiernos de Morales, Añez y Arce Catacora es que no afrontan ese desafío porque no se terminó de entender la decisión de la Corte, menos existe el debate en términos académicos, ni políticos y peor aún, desde que se produjo el fallo, no se cuenta con una política exterior hacia Chile, a más de dos años del Gobierno de Arce Catacora todavía no se ha designado a un Cónsul General. 

Bolivia debe restablecer relaciones con Chile, entre otras tantas cosas que implica una vecindad compleja, para abordar un tiempo post Haya del tema marítimo, pero me temo que no hay una visión a la altura de ese desafío.

Mi crítica a los gobiernos de Morales, Añez y Arce Catacora es que no afrontan ese desafío porque no se terminó de entender la decisión de la Corte, menos existe el debate en términos académicos, ni políticos y peor aún, desde que se produjo el fallo, no se cuenta con una política exterior hacia Chile”.

El caso sobre las “aguas del Silala”

En el caso del Silala, Chile fue el Estado demandante. Estimo que la motivación chilena para precipitar la vía judicial respondió a la necesidad política de lograr un contrapeso a la decisión de la CIJ del año 2015 en el caso marítimo, oportunidad en la que le dio la razón a Bolivia al declararse competente para seguir conociendo la causa. Chile había objetado la competencia de la Corte; planteaba que en el caso marítimo no había nada que discutir con Bolivia por tratarse de un tema absolutamente cerrado por el Tratado de 1904. La Corte rechazó esa excepción preliminar. 

Chile necesitaba un contrapeso de política interna para demandar a Bolivia con algún éxito frente a ese primer fiasco que tuvo ante la Corte. Lo encontró en las controversias sobre el tratamiento de los recursos hídricos transfronterizos que se habían venido discutiendo en el último tiempo, particularmente sobre la naturaleza y las obligaciones que generaba a ambos Estados un curso de agua internacional denominado Silala próximo al desierto del Siloli. Según la posición de Chile estas aguas eran de curso internacional y sujetas al principio de uso equitativo y razonable como lo describe la Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el derecho de uso de aguas transfronterizas para usos distintos a la navegación.  

En esa temporada, el presidente Evo Morales había declarado que llevaría el caso del Silala a la Corte Internacional de Justicia, aunque posteriormente el Canciller Choquehuanca aclaró que esa demanda no era inmediata y que era necesario estudiarla. A mi juicio, esas declaraciones no fueron afortunadas, como tampoco fue la decisión chilena de llevarla directamente a la vía judicial sin agotar negociaciones diplomáticas más comprometidas con un posible consenso.  

El diferendo también tiene antecedentes remotos en tanto se consignó al Silala como “río” en el Tratado de 1904 y en sucesivos documentos de las comisiones bilaterales Boliviano - Chilenas de límites. Así se reconocía al Silala hasta fines de los años 90 cuando Bolivia tiene un giro en su entendimiento. Los cancilleres Murillo y Fernández, en comunicados públicos e intercambios diplomáticos con Chile sostuvieron que no se trataba de un curso de agua internacional, sino de manantiales que empezaban y terminaban en Bolivia y que, por efecto de unos canales artificiales construidos por Chile, transitaban hacia su territorio. Estas declaraciones también responden a la representación consular chilena sobre una licitación pública para concesionar la explotación de las aguas del Silala en sustitución de una concesión que hizo el Departamento de Potosí el siglo pasado a una empresa anglo-chilena FCAB para suplir el uso de sus locomotoras.

Bolivia adoptó desde entonces una posición de controversia con Chile que mantenía el criterio de que se trataba de aguas naturalmente transfronterizas. En este contexto, hay que decir también que paralelamente y en diversas oportunidades se hicieron aproximaciones para estudiar de manera conjunta esas cuencas y tomar decisiones que lleven a acuerdos mucho más fraternales y convenientes. Así lo hizo el año 2009 la Cancillería de Bolivia, cuando el canciller de entonces, David Choquehuanca intentó un acuerdo que fue rechazado por las instituciones cívicas del Departamento de Potosí. 

En materia de la controversia ante la CIJ, Bolivia responde y actúa en ese proceso con base en estudios científicos comprensivos y completos. Los que disponía hasta conocer la demanda eran insuficientes o preliminares para contrastarlos en una contestación o contrademanda.

Cuando Bolivia tuvo a su alcance una serie de estudios realizados por profesionales bolivianos y extranjeros, destacando aquellos realizados por el Instituto Hidrológico Danés (DHI), presentó ante la Corte una postura fundada en estudios científicos comprensivos y debidamente respaldados por información y estudios de campo. Trabajos muy rigurosos que contemplaban el examen de resultados de la perforación de docenas de pozos, estudios geológicos, hidrológicos, superficiales y subterráneos y de todo orden. Bolivia respondió a la demanda con sus propios estudios científicos a los que agregó aquellos referidos a la existencia y los efectos de canales artificiales construidos por FCAB, la empresa concesionaria de las aguas, canales que incrementaban la velocidad a ciertos cursos. 

Con base en esta información Bolivia contrademandó a Chile con relación al uso de estos canales que se encuentran bajo su soberanía argumentando que, si se los mantenía, debían llegarse a acuerdos para a compensar las ventajas del flujo artificialmente mejorado. 

En el curso del proceso resultaron evidentes las coincidencias de los estudios presentados por las partes sobre la naturaleza del Silala en los cursos superficiales y subterráneos que transcurren por ambos estados y su correspondencia con los alcances de la Convención de Naciones Unidas de 1997, su definición de “curso de agua internacional” y los principios aplicables al uso de aguas transfronterizas. También Bolivia tomó nota de la contestación de Chile a la contrademanda aceptando el derecho soberano de Bolivia de disponer de los canales sin que su desmantelamiento pudiese generar reclamos ulteriores. 

En síntesis, tal como declaré después de renunciar como Agente al gobierno de J. Añez, el proceso del Silala, por sus características, abrió en su tiempo la oportunidad de iniciar una negociación diplomática formal para explorar soluciones de consenso frente a la pérdida de objeto de la controversia en el ámbito judicial. Los presidentes Morales y Piñera aproximaron conversaciones en Brasilia en oportunidad de coincidir en la posesión del presidente Bolsonaro, para que las Cancillerías inicien un diálogo.  En el curso de las reuniones celebradas con este propósito, Chile presentó formalmente una propuesta para iniciar una negociación, (este documento también lo exhibió durante las audiencias orales ante la CIJ), concentrada en una solución diplomática de la controversia sobre la naturaleza y condiciones del uso de las aguas del Silala.  

Lamentablemente, ni la Cancillería boliviana, entonces a cargo de Diego Pary ni las últimas gestiones a cargo de Karen Longaric y Rogelio Mayta dieron continuidad a lo que a mi juicio era una salida mucho más práctica y razonable para zanjar el tema del Silala con proyección a toda la cuenca fronteriza, incluso en términos económicos. Pero, además, era un precedente interesante para acompañar los desarrollos del derecho internacional de aguas que privilegia a los acuerdos y la gobernanza común antes que el litigio. 

La causa marítima y la causa del Silala, fueron experiencias sobre las que cabe autocrítica, reflexión y proyección. Ambas nos trajeron lecciones importantes, entre las que destaco que la diplomacia debe ser en muchos casos más proactiva que la tentación de la judicialización”.

La Corte definió el pleito de una manera singular pero interesante. Por una parte, al declarar que las peticiones de los Estados habían quedado sin objeto o materia que la Corte deba dilucidar, confirmó que las coincidencias científicas expuestas o las posturas de absolución a las contrademandas confirmaban que no tenía nada que resolver. Por otra parte, la Corte no emitió las sentencias declarativas esperadas por Chile ni generó conceptos novedosos que conviertan la decisión en un precedente destacado, se limitó a recomendar a los estados a cooperar y coordinar tareas en el marco del derecho internacional de aguas. Tal como calificó en opinión anexa uno de los magistrados, se trató de una sentencia más bien “vacía” frente a las expectativas sobre la controversia. No menos relevante, quedó expuesta la ausencia de mecanismos procesales que eviten que los Estados en controversias como las del Silala sostengan onerosos procedimientos judiciales en lugar de alentarse soluciones de consenso, particularmente importantes en el régimen de aguas transfronterizas. 

La causa marítima y la causa del Silala, fueron experiencias sobre las que cabe autocrítica, reflexión y proyección. Ambas nos trajeron lecciones importantes, entre las que destaco que la diplomacia debe ser en muchos casos más proactiva que la tentación de la judicialización o la preservación del conflicto y el distanciamiento y que en ambos casos se han abierto nuevos desafíos para que los Estados puedan trabajar estas diferencias. Bolivia y Chile seguirán siendo vecinos y notablemente complementarios, tienen una frontera de casi 1.000 kilómetros y sobran las razones para que acompañen los grandes desarrollos del derecho internacional en materia tanto de los derechos de los estados sobre el tránsito y acceso a los océanos como el de los recursos hídricos transfronterizos. Ambos imprescindibles para abordar una agenda “post La Haya”.  No advierto todavía una política exterior nítida en ambos temas por el Gobierno del presidente Arce Catacora. Ojalá que el restablecimiento de relaciones plenas con Chile en el marco de la “buena vecindad” sea un nuevo comienzo. 

*Liliana Oropeza Acosta